La mesure d'un effet global du projet d'action personnalisé

En juillet 2001, le plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) et le projet d’action personnalisé (PAP) entraient en application. S’inscrivant dans la même logique que la stratégie européenne pour l’emploi fixée à Lisbonne en 1998, ces dispositifs renforcent considérablement l’accompagnement des demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE, avec pour objectif d’accélérer le retour à l’emploi et de prévenir le chômage de longue durée.

Au départ, le PARE est le fruit des négociations entre les partenaires sociaux sur l’évolution du régime d’assurance chômage dans le cadre de l’Unédic. Il prévoit la mise en place d’un suivi personnalisé des demandeurs d’emploi indemnisés. Ceux-ci profitent d’une évolution substantielle du régime d’indemnisation avec la fin de la dégressivité des allocations chômage. Le suivi des demandeurs d’emploi relevant du régime d’assurance chômage est sous-traité par l’Unédic à l’ANPE, qu’elle finance pour cela. Refusant une discrimination entre demandeurs d’emploi selon qu’ils sont indemnisables ou non par l’Unédic, l’Etat a élargi le dispositif à l’ensemble des demandeurs d’emploi en apportant à ce titre des financements complémentaires à l’ANPE, qui le met donc en oeuvre pour l’ensemble des demandeurs d’emploi dans le cadre du PAP.

Concernant tous les demandeurs d’emploi et non seulement des publics ciblés, le PARE-PAP traduit un changement d’échelle dans l’accompagnement des chômeurs. Celui-ci a évolué vers un accompagnement individualisé de masse qui mobilise des moyens en forte croissance. La section 1 revient plus en détail sur ces aspects.

La deuxième section porte sur les objectifs du dispositif, une sortie plus rapide du chômage vers un emploi « durable », et sur les effets attendus. En adaptant les prestations proposées à un diagnostic initial, et actualisé tous les six mois, le PARE-PAP cherche à proposer davantage de services aux demandeurs d’emploi qui en ont le plus besoin pour qu’ils sortent plus vite qu’en l’absence d’aides spécifiques. Cet effet sur la file d’attente a été mis en évidence pour certaines prestations par Crépon, Gurgand et Dejemeppes (2005). Il peut aussi y avoir un effet global de réduction de la durée moyenne du chômage. De fait, alors que le dispositif a été pensé dans une période où un accompagnement ciblé pouvait espérer répondre à des difficultés de recrutement et, se faisant, faire baisser le chômage frictionnel qui résulte des délais et des coûts nécessaires à la rencontre de l’offre et de la demande de travail. Mais le PARE-PAP a été mis en oeuvre dans un contexte économique très différent, après le retournement conjoncturel de 2001. La mesure de cet effet global est l’objet des sections 4 et 5.

Auparavant, la section 3 revient sur le ciblage des demandeurs d’emploi, notamment lors de l’entretien initial qui suit l’inscription. Cet entretien débouche sur l’orientation du demandeur d’emploi vers un niveau de services qui lui ouvre une gamme de prestations. L’analyse des orientations initiales effectuées selon les caractéristiques des demandeurs d’emploi témoigne de ce ciblage. En moyenne, les demandeurs d’emploi qui, par leurs caractéristiques, sont les moins éloignés du marché du travail, sont davantage orientés vers le libre accès, niveau de service laissant le demandeur autonome dans sa recherche. Le suivi des trajectoires des demandeurs d’emploi selon leur orientation initiale confirme ce jugement global mais il témoigne aussi des difficultés du ciblage puisque une part non négligeable des personnes orientées initialement vers le libre accès n’est pas sorti durablement, au moins six mois, plus d’un an après leur inscription.

Les sections 4 et 5 portent sur la mesure d’un effet global du PARE-PAP sur la vitesse de sortie du chômage. L’indicateur retenu est la proportion de demandeurs d’emploi entrés un mois donné qui est sortie durablement des listes de l’ANPE, pour au moins six mois, avant le seuil du chômage de longue durée, douze mois (on parlera de taux de sorties durables à douze mois). La difficulté principale est d’isoler les effets du retournement conjoncturel et les effets de composition des cohortes d’entrants.
La démarche proposée s’appuie sur une approche micro-économétrique basée sur des modèles de durée et mobilise les données du fichier historique des demandeurs d’emploi. Avec les choix de modélisation retenus, une fois isolés les effets de composition des cohortes et les effets du retournement conjoncturel, aucune hausse nette du taux de sortie à 12 mois n’apparaît pour les cohortes entrées en 2002. Si effet il y a, il semblerait même légèrement négatif.

Ces résultats ont évidemment des limites, du fait des données utilisées, parce que les motifs de sorties des listes sont mal connus et parce qu’il est difficile de bien prendre en compte les effets de la conjoncture. Rappeler la complexité de l’évaluation d’un effet global sur la vitesse de sortie du chômage est d’ailleurs l’un des buts de ces deux sections.
Les résultats obtenus, avec la simulation présentée et avec des variantes, combinés au constat d’un ciblage perfectible du demandeur d’emploi lors de l’orientation initiale, suggèrent toutefois que le PARE-PAP n’a pas eu d’effets significatifs sur la vitesse moyenne de sortie du chômage, au regard des sommes engagées et pour la période étudiée.

Ce constat global ne signifie pas que le dispositif n’a pas profité à certains demandeurs d’emploi - les travaux de Crépon, Gurgand et Dejemeppes (2005) montre le contraire. Il ne vaut pas non plus jugement définitif sur les principes du dispositif. Par exemple, parce que le diagnostic initial pourrait, peut-être, être amélioré en étant mieux outillé. Par exemple, parce que les résultats n’auraient peut être pas été les mêmes si la situation conjoncturelle était restée celle qui était en oeuvre lors de la conception du PARE-PAP, avec des tensions sur le marché du travail.